marik771 написал(а):Правовой статус и функции Банка России
как то все гораздо сложнее....
Я.А. Гейвандов. Реализация конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля
проф. Я. А. Гейвандов
четверг, 06 августа 2009
http://rfbs.ru/content/view/446/
Я.А. Гейвандов. Правовые аспекты реализации конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля (статья была написана в январе-марте 2003 г. и опубликована в журнале «Государство и право». 2003. №11. С.67-76)
Конституция России возлагает непосредственную ответственность за состояние российского рубля на Банк России, признавая защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты его основной функцией (ст. 75 Конституции России). Полномочия по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, но в рамках единой государственной денежно-кредитной политики.
Наличие национальной валюты – один из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость является одним из критериев эффективности государственной власти. Поэтому конституционный принцип независимости Банка России в процессе реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля не исключает обязанности Банка России взаимодействовать с другими органами государственной власти, в особенности с Президентом России, Правительством России и Федеральным Собранием России.
Без качественного федерального законодательства, без создания необходимых институтов, без эффективного взаимодействия между всеми органами государственной власти, без сотрудничества и взаимопонимания с предпринимательскими структурами Банк России, да и любой другой государственный орган, вряд был бы способен единолично защищать и обеспечивать устойчивость рубля.
Независимый статус Банка России при реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, как представляется, предполагает его оперативную самостоятельность в принятии регулирующих решений, основанных на Конституции России и федеральном законодательстве.
В то же время, принцип независимости Банка России не исключает реализации другого конституционного принципа - единства системы государственной власти, предполагающего, в частности, необходимый уровень взаимодействия и согласованного функционирования между государственными органами, деятельность которых оказывает влияние на состояние национальной валюты (ст. 5; ч. 4 ст. 79; ст. 80, 103, 106, 114 Конституции России), а также особую ответственность Банка России и Правительства России, перед обществом за осуществление и результаты единой государственной денежно-кредитной политики.
Детальный анализ конституционных правовых норм свидетельствует о некоторой логической противоречивости формулировок, устанавливающих конституционные функции Банка России (ч. 2 ст. 75 Конституции России). Неясно, за что конкретно отвечает Банк России перед обществом, реализуя функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Отвечает ли Банк России за реальный результат, - устойчивость рубля, - или лишь за «осуществление мер», направленных на защиту и обеспечение его устойчивости, которые, вместе с тем, могут и не привести к искомому экономическому результату? Необходимо решить, является ли защита и обеспечение устойчивости рубля функцией Банка России, как это установлено в Конституции России, или целью его деятельности, как установлено в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»? Неясно, что понимать под устойчивостью рубля, на основании каких объективных показателей (покупательная способность, уровень инфляции, соотношение курсов иностранных валют к рублю и т.п.) и за кой период времени оценивать состояние устойчивости или неустойчивости национальной валюты. В 1996 году в качестве целей государственной денежно-кредитной политики Банка России и Правительства России вместо конституционного термина «защита и обеспечение устойчивости рубля» использовался термин «обеспечение стабильности национальной валюты»[1]. Между тем, по своему содержанию термин «обеспечение стабильности национальной валюты» вовсе не равнозначен термину «устойчивость национальной валюты». Можно обеспечить стабильность как «устойчивой», так и «неустойчивой» национальной валюты.
Кроме того, Конституция России и федеральное законодательство не устанавливают и не раскрывают содержания тех действий Банка России, которые можно было бы признать мерами, направленными на «защиту», а какие на «обеспечение» устойчивости рубля. Не решена в Конституции России и более общая задача: отсутствуют какие-либо официальные качественные или количественные критерии (признаки) устойчивости рубля[2]. Нет соответствующих критериев и в федеральном законодательстве. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» лишь однажды упоминает о «защите и обеспечении устойчивости рубля», провозглашая цели деятельности Банка России (ст. 3 упомянутого Федерального закона). Не восполняется упомянутый пробел в судебной практике. В то же время при отсутствии официально установленных критериев вряд ли можно получить реальное представление о состоянии национальной валюты, ее влиянии на стабильность банковской системы, об эффективном регулировании соответствующих общественных отношений, а тем более определять пределы компетенции органов денежно-кредитного регулирования и их ответственность перед обществом. Не способствуют разрешению вышеназванных проблем и существующие международно-правовые нормы, что вполне закономерно. Как показывает практика конца ХХ – начала ХХI веков, опираясь только на существующие международные валютно-финансовые механизмы, нельзя защитить и обеспечить устойчивость не только национальной, но и мировой валютно-финансовой системы. Для этого есть объективные причины, среди которых: общемировые экономические и политические противоречия и проблемы; экономические трудности, переживаемые государствами, национальная валюта которых используется в качестве мировых резервных валют (США, страны Европейского валютного союза, Великобритания, Япония). Международная валютно-финансовая система сама испытывает серьезные трудности и неизбежно оказывает определенное негативное влияние на состояние экономики и национальной валюты России. Это объективные факторы, которые, с одной стороны, влияют на состояние национальной валюты, а с другой, - свидетельствуют, что обеспечить устойчивость национальной валюты, опираясь только на нормы международного права или международные финансовые институты (например, МВФ), невозможно[3].
Однако за годы реформ в России так и не создан основанный на собственной Конституции и федеральном законодательстве, детально разработанный правовой механизм защиты и обеспечения устойчивости рубля.
При отсутствии должного правового регулирования самого порядка защиты и обеспечения устойчивости рубля возможны различные манипуляции с выбором и использованием критериев, характеризующих устойчивость национальной валюты. Причем, существует опасность подобных действий в корпоративных, политических или экономических интересах отдельных, наиболее влиятельных, групп населения, а не в интересах всего общества. Такое «корпоративно-групповое влияние» способно порождать возникновение кризисных явлений в общегосударственном масштабе, что и подтвердил кризис денежно-кредитной системы России в 1998 г. Так, в качестве одного из целевых ориентиров денежно-кредитной политики на 1997 г. была провозглашена задача удержания внутренней и внешней стабильности национальной валюты как необходимого условия для восстановления неинфляционного экономического роста. Наряду с этим проводилась политика «динамичного развития финансового рынка»[4]. В этот период Банк России и Правительство России в интересах активизации рынка государственных ценных бумаг, по сути, гарантировало иностранным и крупным отечественным участникам фондового рынка, сохранение валютного курса в строго определенных рамках верхнего и нижнего предела колебаний национальной валюты России к доллару США. В результате создавались стабильные условия для биржевых игроков и их спекулятивных операций на российском рынке ценных бумаг, позволявшие на полученные от операций с государственными ценными бумагами прибыли, приобретать по стабильному курсу иностранную валюту и вывозить ее из России.
В этот же период Правительство России и Банк России заявляли об эффективности практики установления среднесрочных ориентиров динамики курса российской национальной валюты (несколько месяцев, полугодие, год, несколько лет)[5]. Так, в Совместном заявлении от 10 ноября 1997 г. "О политике валютного курса" Правительство России и Банк России объявили о переходе от краткосрочных, к среднесрочным ориентирам динамики курса рубля. В качестве такого ориентира, как минимум на 1998-2000 гг., был определен «центральный курс» 6,2 рубля за 1 доллар США с возможными отклонениями от него в пределах 15% (между уровнями 5,25 рубля и 7,15 рубля за 1 доллар США)[6]. Такая курсовая валютная политика была подтверждена и в других официальных документах, относящихся к государственной денежно-кредитной политике того периода[7], и сопровождалась одновременной либерализацией рынка государственных ценных бумаг для иностранных инвесторов. На выполнение вышеупомянутых «обязательств» перед иностранными и крупными отечественными инвесторами была израсходована значительная часть национальных золотовалютных резервов Российской Федерации в 1998 году[8].
Защита и обеспечение устойчивости рубля (наряду с другими направлениями денежно-кредитного регулирования) осуществляется с использованием государственной политики валютного курса, позволяющей не допустить резких колебаний рубля, и обеспечить плавное изменение его стоимости как в сторону повышения, так и понижения.
Например, в период экономических реформ в России активно использовалась политика запланированного (в соответствии с принятым прогнозом) изменения стоимости национальной валюты относительно одной или нескольких валют иностранных государств. Также активно применялась политика, направленная на установление минимальной, максимальной либо и максимальной, и минимальной цены национальной валюты к валютам других государств в течение определенного периода времени (например, в течение года).
Интересно заметить, что в течение года перед кризисом 1998 г. Банк России и Правительство России осуществляемую ими политику валютного курса именовали политикой фиксированного валютного курса, хотя в реальности она выражалась в односторонних обязательствах России по поводу фиксации курса валют. В то же время, для действительного режима фиксированных курсов валют, применявшегося в соответствии с Бреттон-Вудскими соглашениями[9], было характерно одновременное принятие соответствующих решений и обязательств многими странами, чего в реальности в период 1997-1998 гг. не происходило и происходить не могло. Поэтому применявшуюся в упомянутые годы валютную политику скорее можно признать разновидностью режима «плавающих валют», зафиксированных в пределах определенного периода времени в строго определенных верхних и нижних границах колебаний курса рубля к доллару США, чем «режимом фиксированного валютного курса» в действительном его смысле.
Денежно-кредитная политика в 1999 - 2000 гг. и в последующие годы проводилась (по терминологии Банка России и Правительства России) в условиях режима «плавающего» валютного обменного курса. Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год[10], использование режима «плавающего» валютного курса было обусловлено позицией Банка России, основанной на необходимости сближения фактического валютного курса и валютного курса, соответствующего «фундаментальным макроэкономическим параметрам». Кроме того, по мнению Банка России, в послекризисных условиях «установление ориентиров динамики обменного курса рубля могло приобрести в глазах общественности форму официальных обязательств и в определенных ситуациях могло использоваться участниками рынка, как сигнал для оказания давления на национальную валюту»[11].
Содержание упомянутого режима выражалось, в частности, в том, что Банк России не устанавливал количественных ориентиров динамики курса рубля, его операции на внутреннем рынке были направлены на сглаживание резких колебаний обменного курса национальной валюты и на сохранение и пополнение золотовалютных резервов. Так, в отличие от 1997-1998 гг., валютная политика российского государства в 2000 году должна была обеспечить защиту денежной системы России и экономики в целом от негативных последствий резких конъюнктурных колебаний обменного курса рубля, от истощения золотовалютных резервов и тем самым способствовать укреплению экономической безопасности страны. При этом «присутствие Банка России на валютном рынке лишь в целях сглаживания резких колебаний котировок рубля, а не для поддержки фиксированного курса создавало значительный "оперативный простор" для маневрирования на валютном рынке, давало ему возможность гибко реагировать на перепады рыночной конъюнктуры, а также на изменения ситуации с текущим счетом платежного баланса»[12].
В настоящее время устойчивость рубля также прогнозируется, исходя из предполагаемого максимального годового значения курса рубля к доллару США. На основании такого прогноза Правительство России рассчитывает федеральный бюджет на соответствующий год и реализует бюджетную политику. Но, как и прежде, отсутствуют какие-либо правовые нормы, в которых был бы зафиксирован алгоритм действий государства по защите и обеспечению устойчивости рубля, учитывающий, что признаком неустойчивости национальной валюты может считаться не только резкое падение, но и резкое повышение ее стоимости по отношению к основным иностранным валютам («укрепление» рубля), с чем столкнулось российское общество в конце 2002 – середине 2003 гг.
Итак, валютный курс, конечно же, - явление не только экономического или социально-психологического, но и правового характера. В связи с этим, сложившаяся практика денежно-кредитного регулирования не может не вызывать недоумение по поводу отсутствия в федеральном законодательстве правовых норм, устанавливающих порядок реализации конституционной функции государства по защите и обеспечению устойчивости рубля.
В целях обеспечения суверенитета Российской Федерации при осуществлении национальной политики по защите и обеспечению устойчивости рубля необходимо на основе Конституции России разработать и установить в федеральном законодательстве: общие критерии определения устойчивости национальной валюты России; основные виды используемых в России режимов валютных курсов, критерии, основания и порядок их использования; общий порядок, формы, методы и иные существенные особенности государственной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Защита и обеспечение устойчивости рубля как элемент единой государственной денежно-кредитной политики должна осуществляться в рамках, установленного правового порядка, опираясь на официальные качественные и количественные критерии, характеризующие состояние национальной валюты в определенный промежуток времени.
Упомянутые предложения касаются и порядка осуществления валютных интервенций. Валютные интервенции, или «девизная политика», являются разновидностью государственного воздействия на валютные курсы в целях защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты с использованием косвенных, неадминистративных методов регулирования. Кроме того, в настоящее время применение Банком России валютных интервенций является одной из используемых в Российской Федерации форм осуществления денежной эмиссии. Однако и валютные интервенции, и установление официального валютного курса, и денежная эмиссия, как и многие другие элементы денежно-кредитной политики Российской Федерации лишь упоминаются в Конституции России и в федеральном законодательстве (п. 2, 15 ст. 4, 7, 29, 53 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). При этом, порядок их осуществления не устанавливается, то есть остается вне пределов законодательного регулирования. Например, федеральное законодательство ограничивается лишь формальным упоминанием о валютных интервенциях как об инструменте денежно-кредитной политики Банка России, предполагающем куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег (ст. 35, 41 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Поэтому имеющиеся пробелы федерального законодательства в процессе собственного подзаконного нормотворчества вынужден восполнять Банк России. Например, необходимость принятия Положения от 19 декабря 2001 г. N 169-П "Об установлении Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют к российскому рублю"[13] обосновывается Банком России ссылкой на Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Но на самом деле в упомянутом Федеральном законе закреплено, что Банк России лишь «устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю» (п. 15 ст. 4, ст. 53 Федерального закона). При этом федеральное законодательство не возлагало и не возлагает на Банк России функцию самостоятельно определять порядок установления официального курса иностранных валют к российскому рублю. Следовательно, действия, направленные на самостоятельное подзаконное нормативно-правовое регулирование упомянутых и многих других аспектов денежно-кредитных отношений, находятся вне полномочий Банка России, определенных Конституцией России и федеральным законодательством.
Установление порядка денежной эмиссии, порядка установления официального валютного курса, как и установление порядка осуществления многих других направлений денежно-кредитного регулирования, затрагивает интересы всего общества, а поэтому не может быть полностью передано на усмотрение Банка России. Даже ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ограничивает право Банка России на издание нормативных правовых актов вопросами, отнесенными к его компетенции.
С точки зрения компетенции существует большая разница между правом на осуществление какой-либо деятельности, например, денежной эмиссии, валютных операций, установление официального валютного курса, исполнение иных функций, и правом нормативного правового регулирования порядка реализации соответствующих полномочий. Устанавливать наиболее общие принципы и порядок реализации Банком России возложенных на него Конституцией России полномочий по защите и обеспечению устойчивости рубля должен законодатель в федеральном законодательстве, а не исполнитель – Банк России, в собственных подзаконных нормативных правовых актах.
Для реализации конституционной функции Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля, а в широком смысле - для обеспечения национальной безопасности России в денежно-кредитной сфере, особое значение имеют золотовалютные резервы. Без золотовалютных резервов защита и обеспечение устойчивости национальной валюты современными экономическими методами была бы невозможна. Однако многочисленные проблемы правового статуса, особенностей формирования и использования золотовалютных резервов содержат такие серьезные институциональные противоречия, существование которых может служить угрозой национальным интересам России.
До настоящего времени федеральное законодательство не содержит согласованных правовых норм, устанавливающих юридический статус золотовалютных резервов, их виды и цели создания. Вовсе не урегулирован в действующем законодательстве порядок управления золотовалютными резервами, их структура и источники формирования. Особую актуальность приобретает необходимость установления в федеральном законодательстве способов хранения, учета, расходования, а также контроля за законностью и обоснованностью использования золотовалютных резервов.
С точки зрения обеспечения национальных интересов в денежно-кредитной сфере наиболее важным является уточнение компетенции и ответственности государственных органов за результаты формирования и использования золотовалютных резервов страны.
Федеральное законодательство до настоящего времени не содержит ответа на простые вопросы: на балансе каких именно государственных органов находятся или должны находиться золотовалютные резервы России? Должны ли золотовалютные резервы находиться на балансе (в ведении) Правительства России или профильных министерств и ведомств (например, Минфин России, Федеральное казначейство, Госкомдрагмет России, Гохран России) либо на балансе (в ведении) Банка России? А может быть, они могут находиться на балансе сразу нескольких государственных органов, и, как в зависимости от этого, изменяется порядок их формирования и использования?
Анализ федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов показывает, что более или менее определенное представление о сущности и содержании золотовалютных резервов (как экономико-правового явления) законодательство не устанавливает. Если применительно к активам бывшего СССР упоминаются «золотовалютные фонды и резервы СССР»[14], то в дальнейшем в законодательстве России сохранился лишь термин «золотовалютные резервы». Изменился и субъектный состав лиц, которым золотовалютные резервы могут принадлежать на праве собственности, закрепляться на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Но, несмотря на произошедшие изменения, применительно к золотовалютным резервам в федеральном законодательстве содержатся важные, на наш взгляд, положения. Речь идет о правовой норме, устанавливающей, что вопросы «формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации» относятся к ведению Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»).
Как представляется, государственные золотовалютные резервы могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации[15], а также в собственности организаций, принадлежащих государству. Законодательство не исключает существования и формирования соответствующих резервов (фондов), находящихся в собственности местного самоуправления, в частной или смешанной форме собственности.
Действующее законодательство и некоторые международные соглашения Российской Федерации предполагают создание межгосударственных золотовалютных резервов, например, России и Белоруссии. Как следует из Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства[16] стороны договорились, что введение единой денежной единицы Союзного государства в качестве единственного законного платежного средства означает (в том числе) создание единых золотовалютных резервов и других высоколиквидных банковских активов, предназначенных для целей обеспечения устойчивости единой денежной единицы.
Создание и использование государственных золотовалютных резервов имеют публично-правовое содержание и цели, обеспечивают платежеспособность государства и его резидентов в международных торговых и валютно-финансовых отношениях, включая расчетные. Они обеспечивают относительную стабильность экономики, воздействуют на инфляционные процессы и, самое главное, являются материальной основой для осуществления политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты. При этом денежно-кредитная политика (и ее часть – защита и обеспечение устойчивости рубля) как это следует из Конституции России, относится к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому упомянутая политика должна обеспечиваться золотовалютными резервами, находящимися в федеральной собственности, и закрепленными за Банком России (ст. 72, 75 Конституции Российской Федерации). В то же время Россия – единое государство, и в случае каких-либо особых обстоятельств золотовалютные резервы субъектов Российской Федерации, конечно же, могут использоваться в общенациональных интересах. Вышеупомянутые и многие другие особенности, присущие государственным золотовалютным резервам России, федеральное законодательство не регулирует.
До июля 2002 г. федеральное банковское законодательство признавало, что золотовалютные резервы, формируемые и используемые Банком России при осуществлении денежно-кредитной политики, являлись золотовалютными резервами Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В то же время Устав Центрального банка РСФСР[17], утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. и действовавший наряду с вышеупомянутым Федеральным законом до мая 1995 г., несколько по-иному интерпретировал сущность золотовалютных резервов. В Уставе Банка России одновременно упоминались «собственные золото-валютные резервы Банка России» (ст. 44 Устава) и «золото-валютные резервы Российской Федерации» (ст. 22 Устава).
В Федеральном законе от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»[18] упоминается «государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации». Этот государственный фонд составляет часть золотовалютных резервов России и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, полученных из источников, предусмотренных в вышеназванном федеральном законе. В Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» упоминается и «золотой запас Российской Федерации», состоящий из аффинированного золота в слитках, находящийся в федеральной собственности и являющийся частью золотовалютных резервов Российской Федерации (ст. 8 Федерального закона). В отличие от федерального банковского законодательства, которое вообще не устанавливает цели формирования и использования золотовалютных резервов, в Федеральном законе «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» подчеркивается, что «золотой запас» предназначен для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях (ст. 6, 8 Федерального закона). Однако и в этом случае золотовалютные резервы России или их часть – «золотой запас», никак не связываются с денежно-кредитной политикой или с защитой и обеспечением устойчивости рубля, а вместо термина «денежно-кредитная политика» используется термин «финансовая политика». Федеральное законодательство не раскрывает также, в чем состоит «удовлетворение экстренных потребностей России в чрезвычайных ситуациях». Остается только догадываться о каких именно «чрезвычайных ситуациях» и «экстренных потребностях» идет речь.
В то же время, в отличие от Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вышеупомянутый Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» пытается определить место Банка России применительно к золотовалютным резервам России. Например, установлено, что часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах, а решение о расходовании этой части золотого запаса Российской Федерации принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством России. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Центрального Банка России. Другая часть золотого запаса Российской Федерации, находящаяся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, учитывается на счетах специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Решение о расходовании находящейся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации принимается в соответствии с планами, предусмотренными ст. 23 вышеупомянутого федерального закона.
Существование «золотовалютных резервов Российской Федерации», «золотовалютных резервов страны», «государственных золотовалютных резервов» или «официальных золотовалютных резервов», с использованием различных терминологических сочетаний, подтверждается во многих официальных документах Правительства России и Банка России[19].
Вместе с тем, в одних и тех же документах и нормативных правовых актах, одно и то же экономико-правовое явление именуется либо «золотовалютными резервами Банка России», либо «золотовалютными резервами Российской Федерации»[20].
Например, в Платежном балансе и внешнем долге России в I полугодии 2002 г. в едином контексте наряду с термином «золотовалютные резервы Российской Федерации», в строке "Резервные активы" упоминаются уже «золотовалютные резервы Минфина России как органа денежно-кредитного регулирования»[21]. В тексте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год упоминаются уже не золотовалютные резервы Российской Федерации или Банка России, а «золотовалютные резервы органов денежно-кредитного регулирования»[22].
Тот факт, что в официальных документах государственных органов используются различные термины для обозначения одного и того же экономико-правового явления – золотовалютных резервов Российской Федерации, свидетельствует об отсутствии должного понимания сущности и содержания этого явления, а следовательно, и полномочий органов государства, формирующих, использующих или контролирующих использование золотовалютных резервов Российской Федерации.
Как известно, непосредственно перед банковским кризисом 1998 г. Президент России принял решение «согласиться с предложением Правительства Российской Федерации и Банка России об использовании Банком России для пополнения его золотовалютных резервов финансовых средств, предоставляемых Международным валютным фондом для стабилизации финансов и экономики Российской Федерации в 1998 году, в размере 3,6 млрд. специальных прав заимствования, без зачисления указанных средств на счета Минфина России»[23]. На первый взгляд, долг получен исключительно Банком России, а не Правительством Российской Федерации. Отсюда делается вывод, что юридически Российская Федерация не имеет по данному долгу каких-либо обязательств. Но сложность и глубина проблемы в том и состоят, что ни Правительство России, ни Банк России собственниками имущества в России не являются. По Конституции России и гражданскому законодательству единственным собственником федерального имущества, как бы его не именовали, в конечном итоге является Российская Федерация. Следовательно, и по ранее действовавшему, и по действующему законодательству никаких собственных золотовалютных резервов Банка России не было, и быть не может, как бы эти резервы не именовались.
Не желая принимать во внимание вышеуказанные обстоятельства, законодатель усугубил ситуацию, когда в ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вместо термина «золотовалютные резервы Российской Федерации» впервые на уровне федерального банковского законодательства был применен термин «золотовалютные резервы Банка России».
Такой подход противоречит конституционно-правовому статусу Банка России и правовым нормам федерального банковского и гражданского законодательства, регулирующим особенности права государственной собственности (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ст. 214, глава 19 ГК РФ).
Имущество, закрепленное за Банком России, «включая золотовалютные резервы Банка России», является федеральной собственностью. Следовательно, закрепленные за ним, формируемые и используемые им «золотовалютные резервы» и юридически, и фактически являются федеральными резервами. Не являясь их собственником, Банк России вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ими, как и другим закрепленным за ним федеральным имуществом, в ограниченных пределах, а именно: в соответствии с целями и в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Поэтому все особенности, присущие имуществу, закрепленному за Банком России и имеющими статус золотовалютных резервов, должны быть установлены в вышеназванном федеральном законе, а само это имущество должно именоваться «золотовалютными резервами Российской Федерации». Не случайно ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», сохранившаяся в прежней редакции, устанавливает, что «Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции со средствами федерального бюджета … и операции с золотовалютными резервами». Если бы золотовалютные резервы принадлежали не Российской Федерации, а Банку России, как это указано в ст. 2 названного выше Федерального закона, то незачем было бы оговаривать, что операции с упомянутыми средствами Банк России осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения. Такой вывод был бы абсолютно очевиден.
Если же необходимость в собственных золотовалютных резервах Банка России существует, тогда следует менять конституционные основы организации нынешнего Банка России, его правовое положение и имущественный статус, а не ограничиваться поправкой в одну-единственную правовую норму, путем переименования «золотовалютных резервов Российской Федерации» в «золотовалютные резервы Банка России».
Вместе с тем, нельзя допустить другой крайности - попыток лишить или ограничить возможности Банка России аккумулировать в целях реализации государственной денежно-кредитной политики денежные средства в специализированных фондах и резервах. Наоборот, необходимо установить в федеральном законодательстве не только право, но и обязанность Банка России иметь золотовалютные резервы, а также специализированные федеральные рублевые резервы (фонды), хранить их и осуществлять необходимые операции, в процессе государственного регулирования. Кроме того, в федеральном законодательстве следовало бы установить порядок формирования, хранения, использования, учета золотовалютных резервов Российской Федерации и порядок внутреннего контроля за ними. В особенности это касается тех золотовалютных резервов, которые непосредственно используются в процессе защиты и обеспечения устойчивости рубля. Соответствующие полномочия и ответственность желательно возложить на Правительство России и на Банк России, с учетом их компетенции по реализации единой государственной денежно-кредитной политики. Кроме того, необходимо обеспечить прозрачность операций с государственными золотовалютными резервами для федеральных представительных органов государственной власти, а также обеспечить эффективный внешний контроль за их состоянием, включая Счетную палату России. Уполномоченные государственные органы следовало бы обязать отчитываться перед обществом в лице представительных органов государственной власти о результатах использования федеральных золотовалютных резервов или соответствующих резервов (фондов) субъектов РФ.
Надежная система общественно-государственного контроля отсутствует даже за золотовалютными резервами, закрепленными за Банком России, размеры которых приближаются к 70 млрд. долларов США.
Сам Банк России признает, что при учете, обобщении и использовании данных о золотовалютных резервах он руководствуется «определением валовых золотовалютных резервов», которое дано в одном из изданий Руководства по платежному балансу Международного валютного фонда (пятое издание)[24].
Однако, государственное устройство России, ее экономическая система, включая особенности формирования, учета, использования и контроля за золотовалютными резервами государства, не может основываться на положениях, зафиксированных во внутренних документах международных финансовых организаций. Тем более в условиях нестабильности международных денежно-кредитных отношений и не прекращающихся кризисных явлений в международной политической и валютно-финансовой системе. В таких условиях государственные органы России, формирующие или использующие золотовалютные резервы страны, должны иметь возможность принимать решения на основе Конституции России и федерального законодательства, естественно, согласованного с принятыми Россией международными обязательствами и ратифицированными ею международными договорами.
Отсутствие в действующем законодательстве каких-либо, хотя бы общих, указаний о структуре золотовалютных резервов может породить не только теоретические, но и сугубо практические вопросы денежно-кредитного регулирования. Например, согласно Разъяснению Банка России от 11 марта 1999 г. в состав золотовалютных резервов Банка России, помимо монетарного золота, входили активы в долларах и ряде других валют. В упомянутый период на долю евро приходилось порядка 30% валютных резервов. В дальнейшем, как отмечал Банк России, вышеупомянутый показатель зависел от ряда факторов, в частности, от стабильности евро и уровня развития финансовых рынков в евро[25]. После 11 сентября 2001 г. около 80% резервов Банка России хранились в долларах США, около 5% - в евро, остальная часть в золоте. По различным оценкам в результате курсовых колебаний доллара США, евро и рубля потери только государственных золотовалютных резервов, закрепленных за Банком России, сформированных в основном на основе американской валюты, в период с декабря 2001 г. по январь 2003 г. составили очень значительные денежные суммы в долларах США. Помимо других объективных и субъективных обстоятельств, такие потери стали возможными благодаря отсутствию в федеральном законодательстве общих требований к структуре государственных золотовалютных резервов, а также отсутствию порядка контроля за их хранением и использованием. При размере золотовалютных резервов более 40 млрд. долларов США, к 7 января 2003 г. в результате колебаний валютного курса доллара и евро Банк России был вынужден диверсифицировать структуру золотовалютных резервов[26].
Проблема золотовалютных резервов Российской Федерации усугубляется и тем, что по сложившейся практике значительная часть ее валютных активов хранится в государственных ценных бумагах иностранных государств.
Профессиональный государственный подход к формированию структуры золотовалютных резервов, их использованию в национальных интересах России и ее граждан требует, чтобы деятельность Банка России по управлению золотовалютными резервами основывалась не только на личном опыте его руководства и сотрудников, и не только на опыте других государств или на опыте международных финансовых организаций, а, в первую очередь, на Конституции России и принятом на ее основе федеральном законодательстве.
При адекватном уровне и качестве правового регулирования накапливаемые государственные золотовалютные резервы могли бы стать материальной основой для реализации предусмотренных законом экономических инструментов государственной денежно-кредитной политики и, в первую очередь, для защиты и обеспечения стабильности рубля, выступать обеспечением внутренней и внешней конвертируемости российского рубля, в разумных пределах применяться для стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности и активизации темпов роста национальной экономики.
Пробелы и противоречия федерального законодательства не способствуют формированию объективного представления о реальном объеме имеющихся в России золотовалютных накоплений, принадлежащих различным собственникам. Вместе с тем упомянутая информация может характеризовать инвестиционный потенциал российского общества и его собственные экономические возможности.
Современная экономическая и правовая реальность свидетельствует о существовании в России не только государственных золотовалютных резервов, но и соответствующих резервов (фондов, накоплений), принадлежащих частным или основанным на смешанной форме собственности организациям (кредитные организации, крупные топливно-сырьевые, промышленные, производственные, иные компании) и физическим лицам.
Объективное представление о золотовалютных и рублевых резервах (фондах), принадлежащих резидентам Российской Федерации, позволило бы государству, используя неадминистративные налоговые, таможенные, денежно-кредитные и иные экономические правовые режимы, более рационально осуществлять экономическую политику. Временно свободные денежно-кредитные ресурсы можно было бы более эффективно использовать, стимулируя их инвестирование в российскую экономику или в экономику других государств в наиболее приемлемых для общества и предпринимателей формах.
Предложения по совершенствованию правового регулирования реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля могли бы способствовать изменению сложившейся практики, когда выбор порядка, форм, методов и инструментов, направленных на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты часто осуществляется не в соответствии с конституционными правовыми нормами и не в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, а произвольно, на основе субъективных суждений отдельных государственных органов или должностных лиц.
Случай запущенный.
Только не забывайте про 6 миллионов украинцев, которые зарабатывают в России и кормят свои семьи на Украине. По ним все это тоже ударит.